Nos termos do art. 71, III, da CR/88, o Tribunal de Contas da União – TCU possui competência para apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório. Essa regra se aplica aos outros Tribunais de Contas do país, consoante disposto no art. 75 da CR.

Acerca do tema, o STF editou a Súmula Vinculante 3, pela qual devem ser assegurados o contraditório e a ampla defesa quando da decisão do TCU puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Conforme destacam Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2019, p.1059), jurisprudência pacífica do STF apregoa que reformas, aposentadorias e pensões são concedidas através de ato administrativo complexo, ou seja, somente se aperfeiçoam com o registro feito no TCU. Até que isso ocorra, não existe ato administrativo inteiramente formado, mas sim ato imperfeito, incompleto. É nesse sentido que o STF afirma não caber contraditório e ampla defesa nos termos da SV 3, visto que o registro no TCU constitui parte da própria formação do ato, inexistindo, antes de tal providência, qualquer litígio, nem mesmo indireto, com o administrado.

Tal entendimento, mesmo sob a égide da SV 3, comportava algumas exceções. No julgamento do MS 24.448/DF, por exemplo, o STF afirmou que o TCU tem o prazo de 5 anos para efetuar a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, sem oportunizar ao interessado o contraditório e a ampla defesa. Superado tal prazo, a contar da chegada do processo ao TCU, este ainda poderá realizar o controle de legalidade, desde que assegure, previamente, o contraditório e a ampla defesa.

Ainda de acordo com Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2019, p.1061), aludida orientação não significava sujeição desse tipo de controle à decadência prevista no art. 54 da Lei 9.784/99:

O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Ou seja, o lapso temporal de 5 anos indicado pelo STF era apenas um prazo razoável para o TCU examinar, para fins de registro, sem contraditório e ampla defesa prévios, a legalidade dos atos de concessão de aposentadoria, reforma e pensão. Tal prazo não se confundia com aquele fixado no art. 54 da Lei 9.784/99, que somente começava a correr após o registro no TCU, pois, neste caso, o ato estaria perfeito e acabado, não havendo qualquer motivo válido para afastar a incidência do prazo decadencial.

Pois então…Agora em 2020, houve importante alteração do entendimento de nossa Corte Suprema.

O STF, no julgamento do Recurso Extraordinário – RE 636553, com repercussão geral reconhecida, em caso envolvendo decisão do TCU, no ano de 2003, acerca de aposentadoria concedida em 1997, passou a entender que os Tribunais de Contas devem observar o prazo de 5 anos, contados da chegada do processo à Corte, para reverem as aposentadorias de servidores públicos, que lhe forem submetidas.

Por maioria, o Plenário do STF fixou a seguinte tese: “Em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão a contar da chegada do processo à respectiva Corte de contas.”

Meus amigos, a mudança foi imensa! Porém precisamos ter muito cuidado para não confundirmos o que realmente mudou.

De fato, anteriormente o Tribunal de Contas poderia rever o ato de aposentadoria, reforma e pensão em qual época, sem restrição ao exercício do controle, apenas devendo observar o contraditório e a ampla defesa quando ultrapassados 5 anos da chegada do processo.

Agora, a situação é outra: Superados 5 anos, não será o caso de contraditório e ampla defesa, mas sim de registro tácito do ato inicial, de modo que não mais poderá o Tribunal de contas apreciar a legalidade da situação.

O cuidado que devemos ter é justamente este: O prazo de 5 anos que passou a ser adotado pelo STF não é aquele previsto no art. 54 da Lei 9.784/99, visto que não incide sobre atos de aposentadoria, reforma e pensão ainda não registrados, ainda não concluídos, ainda não finalizados – são atos complexos!

Trata-se, na verdade, conforme mencionado no julgamento, de aplicação por analogia do prazo de 5 anos previsto no Decreto 20.910/1932. Conforme asseverou o Ministro Gilmar Mendes em seu voto: Se o administrado tem o prazo de 5 anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado.

Em síntese, restou modificado o entendimento anterior, de que o ato poderia ser revisto mesmo após 5 anos. Agora, os 5 anos configuram prazo fatal, que impede a própria revisão do ato. De acordo com o STF, incidem nessa situação os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, de modo que após o transcurso do prazo de 5 anos haverá registro tácito da aposentadoria.

É interessante notar a observação do Ministro Edson Fachin de que, no seu entender, a concessão de aposentadoria não se caracteriza como ato complexo, mas sim de ato composto, com a conjugação de atos simples, cada um provendo seus efeitos necessários. Segundo ele, o ato produz efeitos desde a publicação do decreto – antes mesmo do registro no TCU. Além de extinguir o vínculo entre o Estado e o servidor, a concessão faz com que o cargo passe a ser considerado vago, disponível para outro servidor mediante concurso público.

Essa observação, contudo, não muda o entendimento básico sobre a matéria, pelo menos por enquanto.

Desse modo, a mudança a ser considerada refere-se apenas ao prazo de 5 anos para que o Tribunal de Contas aprecie a legalidade do ato de aposentadoria, reforma ou pensão. Tal prazo será contado a partir da chegada do respectivo processo e não do registro do ato.

Continuam válidos os entendimentos de que tais atos são complexos, bem como que a incidência do art. 54 da Lei 9.784/99 se dá tão somente após o registro desses atos. Ademais, a Súmula Vinculante 3 continua em vigor, não cabendo observar a ampla defesa e o contraditório na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

Grande abraço!

Prof. Moisés

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Autor(a): Professor Moisés Moreira

Professor de Direito Administrativo e Direito Previdenciário. Professor de prática previdenciária em pós-graduações. Conselheiro da 3ª Câmara de Julgamento – CAJ do Conselho de Recurso da Previdência Social - CRPS. Mestrando em Direito das Relações Sociais e Trabalhistas pela UDF em Brasília. Pós-graduado em Direito Previdenciário, Trabalhista e Constitucional. Servidor público efetivo do INSS (Analista do Seguro Social). Atuou como Diretor de Benefícios substituto do INSS e Coordenador-Geral de Reconhecimento de Direitos do INSS entre 2017 e 2019. Atuou como Coordenador-Geral de Auditoria em Benefícios do INSS entre 2015 e 2016.

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